Regard sur la médiation : Claude Evin, avocat et médiateur

Claude Évin est connu pour sa carrière politique et reconnu pour ses engagements. Il a été député de Loire-Atlantique pendant plus d’une vingtaine d’années. Ministre de la Solidarité, de la Santé et de la Protection sociale de 1988 à 1991, il est aussi l’instigateur de la loi du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, dite loi Évin. Il a présidé la Fédération hospitalière de France de 2004 à 2009, puis a été nommé préfigurateur de l’Agence régionale de santé Ile-de-France dont il a ensuite été le directeur général de 2010 à 2015. Claude Évin est aujourd’hui avocat et médiateur.

Claude Évin, comment êtes-vous venu à la médiation ?
Après avoir assumé les diverses responsabilités que vous connaissez et pour préparer ma sortie de l’Assemblée nationale, je suis devenu avocat. Quand j’ai eu quitté l’Agence régionale de santé Ile-de-France, en 2015, j’ai exercé en qualité d’avocat, au sein d’un cabinet et, là, j’ai été sollicité par des établissements pour conduire des médiations entre professionnels. J’avais eu une sollicitation aussi pour intervenir dans un contexte un peu particulier, en Nouvelle-Calédonie, entre une clinique, le propriétaire de l’immeuble dans lequel devait entrer la clinique et le gouvernement territoriale de Nouvelle-Calédonie, sur les conditions de financement de l’entrée de la clinique dans ces nouveaux bâtiments. J’avais été amené à faire de la médiation sans être formé. Début 2020, j’ai préparé un diplôme universitaire de médiateur à l’IFOMENE, l’Institut de formation à la médiation et à la négociation. Voilà comment j’y suis venu. J’ai trouvé réellement que la démarche, aussi bien dans les relations avec les usagers dans les établissements de santé ou les établissements médico-sociaux, que dans le traitement des conflits entre les professionnels du secteur de la santé et du médico-social, justifiait qu’il y ait cette recherche de solution amiable plutôt que d’aller au contentieux. Aujourd’hui, il s’avère que je suis sollicité par des établissements de santé, mais aussi par des juridictions administratives ou judiciaires car je suis inscrit auprès de cours d’appel. Pour le moment, j’ai moins de sollicitations du côté des juridictions judiciaires que du côté des juridictions administratives pour conduire des médiations, et pas uniquement dans le secteur de la santé.

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Les personnes qui ont suivi une formation de médiateur disent qu’elles en sont sorties transformées. Cet enseignement a pour réputation de remettre en question des comportements, des approches relationnelles et managériales. Est-ce que cela a été votre cas et, si oui, sur quels traits de votre personnalité ?
Pour vous répondre franchement, ça m’a beaucoup ouvert à l’écoute, parce que l’une des premières qualités que doit avoir le médiateur est l’attention portée aux parties et à ce qu’elles expriment. Cela m’a beaucoup remué d’une certaine manière, et cela m’a amené à être vraisemblablement plus attentif, y compris dans ma vie personnelle, dans ma vie privée, dans mes différentes activités, à écouter, à essayer de bien mesurer comment l’expression que je reçois est empreinte d’émotion, de complexité, etc. Cela m’a d’ailleurs amené à compléter mon parcours car je suis en train de me former à l’analyse systémique pour pouvoir être plus ouvert, plus sensible encore à la complexité des situations. La qualité du médiateur est de percevoir la complexité de ce qui s’exprime.

Avec le parcours politique et professionnel que vous avez eu, vous arrive-t-il de regretter de ne pas l’avoir fait plus tôt, en vous disant que les bénéfices de cette formation vous auraient été utiles dans bien des circonstances ?
Oui, certainement. Je ne regrette jamais ce que je n’ai pas fait. J’ai saisi l’opportunité, là, et j’essaie d’en tirer le maximum d’intérêt, d’intérêt pour les causes pour lesquelles je peux être amené à intervenir. Mais c’est vrai, vous avez raison, je pense que la formation à la médiation impacte notre mode de fonctionnement personnel.

Est-ce facile de faire de la médiation quand on a été ministre de la Santé ?
Pour moi, ce n’est pas compliqué. C’est parfois plutôt les interlocuteurs qui projettent une image liée à mes anciennes fonctions et qui ne m’identifient peut-être pas comme médiateur. Ils pourraient avoir une appréhension éventuellement, je ne sais pas. Ceci étant, lors des médiations que j’ai eu l’occasion de conduire, je n’ai pas eu le sentiment que cela posait un problème.

Y a-t-il eu des situations qui vous ont conduit à décliner votre intervention compte tenu des fonctions politiques que vous avez occupées ou par conflit d’intérêt ?
Je n’ai pas été confronté à cette situation. La situation qui pourrait se présenter, comme j’ai une activité d’avocat et une activité de médiateur, serait celle qui m’inviterait à conduire une médiation avec une partie dont j’aurais été l’avocat. Dans ce cas, évidemment, je déclinerais.

Combien avez-vous fait de médiation depuis que vous êtes diplômé ?
J’en ai fait une petite dizaine.

Conduisez-vous des médiations dans le domaine de la santé ?
Oui, j’en fais. J’en conduis dans des EPHAD. Je pense aussi à des situations entre des professionnels de santé. Je conduis actuellement une médiation un peu complexe entre des équipes d’anesthésie dans un même établissement, des anesthésistes qui ont des statuts différents. Il m’arrive d’intervenir à la fois pour des situations relationnelles entre professionnels mais aussi pour des situations entre des usagers et des établissements.

Qui prend en charge les frais de médiation dans ces cas-là ?
C’est l’établissement. Il est difficile, quand on est dans une médiation patient-établissement, ou en EPHAD par exemple lorsque les proches paient une partie de l’hébergement du résident ou paient même parfois la totalité de l’hébergement, de demander à ces personnes de s’acquitter d’une participation financière pour engager une médiation.

Et lorsqu’il s’agit d’une médiation entre professionnels ?
C’est toujours l’établissement.

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En 1998, l’Éducation nationale a nommé son premier médiateur. Le premier médiateur de la santé a, lui, été nommé vingt ans plus tard. Vous qui, entretemps, avez été ministre de la Santé et président de la Fédération hospitalière de France, comment expliquez-vous que vingt années séparent la nomination de ces médiateurs dans deux domaines aussi sensibles que sont l’éducation et la santé, et alors même que l’on a pour coutume de dire que la violence a été banalisée dans les établissement sociaux et médico-sociaux ?
Je ne sais pas. Je ne me suis pas posé cette question. Il y a plusieurs éléments qui font obstacle et qu’il faut surmonter dans le secteur de la santé. D’abord, l’Éducation nationale est une maison presque unique d’une certaine manière. On peut comparer l’Éducation nationale à des grandes institutions comme à l’Armée. Dans le système de santé, il y a la fonction publique hospitalière mais il y a des établissements qui ont leur autonomie, ce qui n’est pas tout à fait le cas dans l’Éducation nationale. Il y a donc une différence d’appréhension. Et puis, je constate, dans les établissements de santé, la résistance, ou la réticence à accepter que des situations conflictuelles puissent faire l’objet d’un regard extérieur. C’est ne pas connaître la médiation et c’est oublier notamment que la médiation a un principe fondamental : la confidentialité. Je pense aussi que, dans les établissements de santé, on s’est habitué aux situations conflictuelles, en se disant que le temps finirait par les régler. Et bien non, ça ne se règle pas nécessairement avec le temps. L’hôpital est un lieu de tensions et l’on a fini par considérer normal que ces tensions permanentes fassent partie de l’hôpital. En effet, je crois que l’on a trop tardé. Aujourd’hui encore, la médiation entre les professionnels de santé pour appréhender des litiges, des différends, est insuffisamment connue et insuffisamment développée.

Dans son rapport de juin 2021, à l’issue de son mandat, Edouard Couty en fait le constat (NDLA : E. Couty est le premier médiateur national pour les personnels des établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux à avoir été nommé le 10 septembre 2019 par Agnès Buzyn, ministre des Solidarités et de la Santé). Or la médiation présente un intérêt pour tout le monde : les patients qui sont pris en charge, les professionnels, l’institution. Il est normal que l’on soit dans un secteur d’activité où les tensions sont fortes, mais nous n’avons pas le droit de ne pas prendre toutes les mesures pour tenter de les traiter. C’est vrai, nous avons trop attendu en la matière, mais aujourd’hui, il faut avancer.

Vous faites allusion au bilan du mandat d’Edouard Couty. Si le dispositif s’est réellement structuré en 2020, le médiateur national, lui, avait commencé ses missions dès 2017. Le bilan de ces cinq premières années affiche 415 médiations réalisées aux niveaux régional et national. Les CHU et les centres hospitaliers représentent respectivement 38% et 37% des établissements concernés, et les EPHAD 2%. Quel commentaire vous inspire ce bilan ?
Il y a probablement plus de tensions dans les établissements de santé entre professionnels qu’il n’y en a dans les EPHAD. C’est une hypothèse que l’on peut formuler. Dans les EHPAD, ces situations sont peut-être moins aigües. Ceci étant, il y a un autre besoin dans les établissements médico-sociaux, comme dans les établissements de santé d’ailleurs, qui concerne la relation avec les usagers, la relation avec les proches. On sort de trois années d’épidémie, avec des périodes de confinement et de restrictions durant lesquelles il y a eu parfois des incompréhensions. C’est inhérent à toute relation humaine, à toute relation d’aide. Il y a un besoin de médiation dans les relations avec les usagers auquel il faut répondre à côté du besoin de médiation entre les professionnels.

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Justement, sur cette question des relations avec les usagers et du rôle actuel des médiateurs dans les établissements de santé, vous remettez le modèle en cause. Le dispositif actuel ne vous semble plus adapté ?
Le dispositif qui existe dans les établissements de santé, quel que soit leur statut, est traité dans le code de la Santé publique, au chapitre des traitements des plaintes et des réclamations. La procédure, qui a fait l’objet d’un décret en 2005, prévoit, lorsqu’un chef d’établissement reçoit une plainte ou une réclamation d’un patient, la saisie du médiateur membre de la commission des usagers. Le médiateur reçoit alors le plaignant, éventuellement accompagné si celui-ci le souhaite, puis il rédige un rapport. Le décret précise même que le rapport doit être établi sous huit jours. Tout ceci est très codifié. Ce rapport est adressé à la commission des usagers dans laquelle siège le médiateur. La commission des usagers formule une proposition pour le plaignant et c’est le chef d’établissement, responsable légal, qui transmet au plaignant la proposition formulée par la commission des usagers. C’est écrit ainsi dans le décret de 2005.

Ce type de démarche est utile mais ce n’est pas de la médiation. Alors que le décret est très précis, par exemple sur le délai de huit jours, il ne prévoit pas que le médiateur, médecin ou non médecin, puisse mettre en relation le plaignant et la personne avec laquelle il y a un différend, que ce soit le médecin qui est intervenu auprès du patient, que ce soit un autre professionnel de l’établissement, que ce soit le responsable légal d’établissement. Il n’y a pas cette mise en relation qui est quand même une démarche importante en médiation. Dans un différend entre un patient et un établissement, ou entre un patient et des professionnels, il y a une rupture de confiance qui est frustrante pour le patient. Celui-ci n’accepte pas la situation. Le professionnel peut vivre également très mal cette situation en considérant que c’est aussi pour lui un échec.

L’objet de la médiation pourrait donc être un élément de réponse à ce besoin de renouer une relation de confiance entre le patient et le professionnel. Ce n’est pas du tout prévu dans la procédure actuellement décrite dans le code de la Santé publique.

Vous pointez également des carences dans le secteur médico-social.
Concernant le médico-social, il n’y a rien dans le code de l’action sociale. Deux procédures existent : le conseil de la vie sociale qui est là pour traiter de l’organisation de l’établissement et des sujets collectifs, mais pas pour traiter les questions relationnelles avec un résident ou avec ses proches ; et la personne qualifiée dont le code de l’Action sociale et des Familles, précise qu’elle est là pour faire valoir les droits de la personne prise en charge. La personne qualifiée a pour mission de faire un rapport après avoir examiné la situation à laquelle est confrontée la personne prise en charge. Ce rapport est adressé à l’autorité de tutelle, voire au procureur, mais ce n’est pas de la médiation.

Ces procédures, aussi bien dans le code de la Santé publique que dans le code de l’Action sociale, peuvent être utiles mais il n’est pas question, là, de médiation. La médiation doit permettre à des parties qui ont un différend de se rejoindre, de retrouver une capacité de dialogue quand la confiance a été interrompue, de pouvoir trouver une solution si la situation nécessite une solution. Actuellement, cette démarche n’est pas prévue dans les procédures existantes. Nous avons des cas, par exemple, dans lesquels des médiateurs pourraient permettre à un patient et à un professionnel de se rencontrer, mais l’établissement s’y oppose parce que ceci n’est pas prévu dans les dispositions actuelles.

Dans les établissements de santé, le fait aussi que le rapport transmis à la commission des usagers ne soit pas confidentiel n’incite pas à rentrer dans une relation avec le patient ou l’usager. Je sais que les membres de la commission des usagers sont tenus à une certaine confidentialité, mais quand un professionnel sait qu’il y aura un rapport transmis à une collectivité, la démarche n’incite pas à la rencontre. Donc on voit bien que le dispositif actuel n’est pas satisfaisant pour toutes les situations et qu’il serait utile d’avoir un autre mode de fonctionnement.

Par ailleurs, la nomination du médiateur, médecin et non médecin, par le directeur, responsable légal de l’établissement, doit préalablement faire l’objet d’un avis de la commission médicale d’établissement. Tout ceci ne donne pas aux patients et aux usagers une image d’indépendance du médiateur.

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Vous appelez donc à une mise à jour de ces dispositions ?
Il y a une proposition de loi qui a été déposée en mars dernier à l’Assemblée nationale pour mettre en place un processus de médiation dans les établissements de santé et les établissements médico-sociaux. Cette proposition de loi que j’avais rédigée, je l’ai suggérée à une parlementaire élue de la circonscription dans laquelle j’ai moi-même été élu pendant un certain nombre d’années. J’avais auparavant fait alors le tour des différentes directions du ministère pour échanger avec elles. Elles étaient plutôt intéressées et sensibles à l’argument, mais il n’y a pas eu de véhicule législatif pour traiter le sujet. Je souhaite qu’il y ait un cadre législatif. Il faut bien mesurer, qu’aussi bien dans le code de justice administrative que dans le code de procédure civile, il y a eu des évolutions fortes tendant à pousser à la mise en place de vraies médiations répondant à des principes d’indépendance, d’impartialité, de neutralité, de confidentialité, et à avoir des médiateurs formés. Car avoir des médiateurs formés est aussi un élément important.

Vous ne voulez pas en faire un sujet d’engagement politique ?
Je ne suis plus en responsabilité politique, je n’ai pas de mandat politique. Je peux seulement essayer de convaincre ceux qui, aujourd’hui, font la loi. Je me suis exprimé à plusieurs reprises pour qu’il y ait effectivement un texte de loi.

Selon vous, les évolutions règlementaires devront-elles imposer la médiation ?
Je préconise qu’il y ait une obligation faite à tous les établissements de santé et du secteur médico-social de proposer aux patients ou aux résidents la possibilité d’avoir recours à un médiateur. Là, il faudra ensuite discuter : ce médiateur sera-t-il désigné par l’établissement sous réserve qu’il ne soit pas désigné par le responsable légal, comme c’est le cas aujourd’hui, mais désigné par la commission des usagers par exemple ; ou avoir recours éventuellement à un médiateur extérieur, dans le cadre d’une convention avec un organisme de médiation ou avec des médiateurs individuels. Etant entendu que les patients pourraient récuser le médiateur pour en proposer un autre, et que l’établissement puisse accepter ou ne pas accepter. Si l’établissement refuse, il n’y a pas de médiation naturellement.  Si l’établissement accepte, il serait possible d’avoir recours à un autre médiateur. Il faut qu’il y ait cette disposition dans le cadre du renforcement des droits des usagers pour le traitement des litiges et des conflits.

Vous êtes favorable à la tenue d’une médiation préalablement à un contentieux ?
Non, pas nécessairement. C’est difficile dans un contentieux en responsabilité par exemple. Mais ce qu’il faut savoir c’est que, dans le cadre d’un contentieux, vous pouvez toujours avoir recours à la médiation. Je pense nécessaire qu’il y ait une démarche qui tende à développer la médiation, y compris lorsqu’il y a un accident médical, puisque vous savez que l’ONIAM, l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux, n’indemnise qu’au-delà d’un niveau de préjudice défini dans les textes réglementaires.

J’étais, à l’Assemblée Nationale, le rapporteur de la loi relative aux droits des malades qui, en 2002, a créé ce dispositif. Nous avions prévu que lorsque le niveau de préjudice indemnisable par la solidarité nationale ne serait pas atteint, les Commissions de conciliation et d’indemnisation des accidents médicaux qui examinent les demandes d’indemnisation pourraient jouer un rôle de conciliation. Or, dans la réalité, on constate que lorsqu’il s’agit de préjudices inférieurs aux seuils d’indemnisation, les Commissions ne remplissent pas ce rôle pour diverses raisons et la victime se voit contraintes éventuellement de saisir une juridiction administrative ou civile selon le statut de l’établissement ou du professionnel. . Le mieux serait quand même de prévoir le recours à une médiation en amont pour éviter de telles procédures.

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Quel avis portez-vous sur la création, en 2022, du conseil national de la médiation ?
La médiation n’est pas une profession réglementée. Ce sera sans doute un élément de réflexion du conseil national de la médiation. Certains réalisent cette activité à temps plein. Souvent, la médiation est conduite en complément d’autres activités. C’est notamment le cas des avocats. Il y a aussi des avocats qui sont formés sans aucunement l’intention de faire de la médiation, mais tout simplement pour accompagner leurs clients susceptibles d’être concernés par une démarche de médiation. Des coachs aussi font de la médiation mais ces démarches ne sont pas tout à fait les mêmes. Il ne faut pas qu’il y ait de confusion de ce point de vue. La profession de médiateur n’est donc pas réglementée pour le moment. Il n’y a qu’une réglementation qui existe pour les médiateurs inscrits auprès de cours d’appel. Là, un dossier doit être déposé car l’inscription répond à certains nombres de critères. Des critères codifiés s’appliquent aussi à la médiation de la consommation qui concerne l’hébergement dans les EHPAD et les services à domicile.  D’une manière générale, on ne peut pas s’improviser médiateur, d’où la nécessité d’être formé. Faudra-t-il aller vers une profession réglementée ? Nous verrons ce que dira le conseil national de la médiation qui se met en place.

Vous faites partie de ceux qui le souhaitent ?
Pas nécessairement. Nous avons surtout besoin de faire connaître la médiation. A partir du moment où nous disposons de médiateurs formés, des médiateurs qui connaissent les règles, je pense que l’on peut se satisfaire de ce cadre. Pour ma part, je suis inscrit au centre national de médiation des avocats et je suis inscrit auprès de cours d’appel. Cela ne me donne pas une qualité particulière.

Dernière question, outre un volume d’heures de formation chaque année, vous soumettez-vous à l’analyse de pratique, appelée autrement la supervision, comme le préconise le livre blanc de la médiation ?
Je suis un groupe de supervision effectivement. Et comme je l’indiquais tout à l’heure, j’ai éprouvé le besoin de compléter mon cursus par une formation à l’analyse systémique. Parce que ça me semblait intéressant de pouvoir avoir des outils d’appréhension des situations complexes qui sont souvent les situations auxquelles nous sommes confrontés en santé et en médico-social.

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